Тема 6 Моральные и этические проблемы

Тема 6

МОРАЛЬНЫЕ И ЭТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

В результате освоения данной главы студент должен:

знать

этические аспекты борьбы с бюрократизмом и коррупцией на государственной и муниципальной службе;

виды и содержание конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе и механизмы их урегулирования;

содержание и проблемы этики оказания влияния (регулирования лоббистской деятельности);

уметь

выявлять общее и особенное в способах и механизмах борьбы с коррупцией и бюрократизмом, этическом регулировании лоббистской деятельности;

выявлять и предлагать способы решения проблем, препятствующих реализации этих принципов в практической деятельности государственных и муниципальных служащих;

проводить сравнительный анализ возможных конфликтов интересов в конкретной ситуации морального выбора государственного и муниципального служащего;

определять способы и механизмы урегулирования конфликта интересов в практической деятельности работников государственных и муниципальных органов власти;

владеть

навыками урегулирования конфликта интересов в своей профессиональной деятельности;

навыками использования в своей профессиональной деятельности основных положений, норм и принципов этики государственной и муниципальной службы.

Морально-нравственные аспекты бюрократизма на государственной и муниципальной службе

К числу основных факторов, объясняющих трудности и противоречия становления демократии в России, без сомнения следует отнести ту особую роль, которую играла в политической жизни общества российская бюрократия. Речь здесь идет об известном в социологической науке и политической практике конфликте между бюрократией и демократией, на возможность которого впервые обратил внимание Макс Вебер. Выход из этого противоречия теоретик идеальной модели бюрократии, как известно, предлагал искать на пути перехода к «плебисцитной вождистской демократии», основанной на приоритете избранного прямым голосованием народом и потому независимого от бюрократии харизматического лидера.

Для России антитеза «бюрократии» и «демократии», связанная с широкими возможностями бюрократического аппарата тормозить процесс демократических преобразований, имела особое значение. Антидемократическая сущность отечественной бюрократии была обусловлена самим характером абсолютистского государства в России, узурпировавшего суверенитет личности, ее права и свободы и выступавшего в роли полновластного распорядителя настоящего и будущего миллионов людей. Это было характерно как для дореволюционной самодержавной монархии в России, так и для советской партийно-государственной номенклатуры, подавлявшей любые формы политической, экономической и культурной самостоятельности населения. Политика российских федеральных властей последних лет, направленная на последовательное выстраивание вертикали власти — явление того же порядка.

В научной литературе обращалось внимание на специфические черты русской модели управления и управленческой культуры. В целом для российского менталитета было характерно стремление к политической целостности через централизацию власти, что вело к постоянному воспроизводству в массовом сознании необходимости сильной власти единого центра. В определениях Г. Хофштеде и Д. Боллинже Россию следует отнести к типу вертикальных управленческих культур с характерным для них высоким индексом дистанции власти. Являясь неотъемлемым атрибутом национальной управленческой культуры, эта особенность культуры управления (и шире — властных отношений) в России изначально оправдывала идею неравенства распределения власти в организованных структурах. На этой почве вмешательство сильной власти («сильной руки») не воспринималось массовым сознанием как ущемление прав отдельной личности, а напротив, воспринималось как определенное благо. Все это, с одной стороны, создавало основу для распространения в массовом сознании терпимого отношения к авторитарному (недемократическому) стилю управления, воспитало у большинства российских граждан привычку к чинопочитанию, с другой — мало способствовало формированию устойчивой традиции участия широких масс в политической жизни.

В научном словаре и политической практике понятие «бюрократия» (от фр. bureau — канцелярия, зеленое сукно, которым покрывали столы должностных лиц государственных канцелярий, и греч. kratos — власть, господство; буквально — власть конторы, господство аппарата управления) — не что иное, как синоним управления, в котором дела решают компетентные служащие.

Различные типы общества порождают свои специфические «модели» бюрократии, различающиеся по: 1) весу бюрократии в обществе; 2) характеру и способам решения государственных задач; 3) взаимоотношению бюрократии с политической элитой и политическими лидерами.

Современная наука выделяет два основных типа бюрократии:

«имперскую» («традиционную») бюрократию как исторически первый тип бюрократии, возникший в азиатских империях (в средневековом Китае), в которых главной опорой социального порядка являлась вера в авторитет традиций, обязательных для исполнения всеми членами общества, в том числе и для власти;

рационально-легальную бюрократию, возникающую при переходе от традиционного общества к индустриальному.

Исторически современная рациональная бюрократия явилась тем социальным образованием, господство которого в отличие от всех прежних типов управления опиралось не на происхождение и имущественное положение, а на знание и применение законов, понимание функций и задач институтов и органов власти. Сегодня сложно отрицать, что рационально организованная бюрократия является одним из важнейших социальных изобретений современной цивилизации. По мнению одного из теоретиков менеджмента П. Друкера, успех любой современной нации на 80% определяется эффективностью управления.

Понятие «бюрократия» не следует путать с понятием «бюрократизм», поскольку они не тождественны, хотя зачастую и совпадают. С точки зрения сущностного определения явления, бюрократизм означает ненормальность и болезнь системы управления. Его основными признаками являются:

перенос функционерами бюрократической организации акцента с целей организации на ее средства, в результате чего средства (иерархия власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам, инструкциям и т.д.) превращаются в самоцель;

раздутый, запутанный аппарат управления и «бумажный» стиль работы;

подмена закона инструкциями под видом конкретизации закона;

чрезмерная, мелочная регламентация и формализм в выполнении обязанностей, произвол и коррупция в аппарате;

повиновение, превращающееся в верноподданничество к власть предержащим.

Все это подрывает авторитет власти, государства и его аппарата.

Исторически бюрократия, как и бюрократизм возникли вместе с возникновением государства. По большей части рост влияния бюрократии в жизни общества объясняется объективными причинами и связан прежде всего со специфическими особенностями работы органов власти. К ним следует в первую очередь отнести: разрастание и усложнение функций государственного аппарата, владение техникой административной работы, обладание информацией и документацией, возможности составления и интерпретации государственных решений и актов, ведения переписки с населением и т.д. Все это делает население, равно как и высшие инстанции, зависимым от аппарата чиновников, а сам аппарат — автономным и полновластным.

В литературе по административной этике называются и другие причины, обусловливающие доминирование бюрократизма в органах государственной и муниципальной власти. В первую очередь трудность борьбы с бюрократизмом в любом государстве объясняется слабостью законотворческой практики. Суть проблемы заключается в том, что противоречивость многих норм права и их изначальная многогранность, равно как и отсутствие в нормативных правовых актах прописанного механизма их реализации создают широкие возможности для вольной трактовки (чаще всего в личных интересах) существующих законов государственными и муниципальными служащими. Другая, не менее важная причина «живучести» бюрократизма государственной и муниципальной власти, по мнению исследователей, связана с отсутствием в органах исполнительной власти механизма контроля за работой чиновников (отсутствием в правилах организации рабочих мест в государственных и муниципальных учреждениях жестких требований указывать на дверях кабинетов фамилии, имена и отчества служащих, которые в них работают, систем быстрого реагирования на жалобы граждан по отношению к государственным служащим и т.д.) и, как следствие, абсолютной безнаказанностью государственных и муниципальных служащих.

Что же касается российской действительности, то здесь роль бюрократии (и, соответственно, бюрократических методов управления), учитывая особое место государства в системе общественно-политических отношений, изначально была высокой. Это относится, как к дореволюционному периоду в развитии России с характерными для него этатизацией общества и особой ролью аппарата государственного управления в организации сословного строя, так и особенно к послеоктябрьскому советскому периоду. Именно в советской России произошло утверждение командно-административной системы с жестко централизованным хозяйством на базе огосударствленной собственности, с господством преимущественно политических и идеологических регуляторов вместо экономических.

Эволюционируя, российская бюрократия сближалась с той моделью власти и управления, которая сформировалась в древнейших азиатских империях (Китай) и отличалась значительной независимостью бюрократии от общества, с одной стороны, и высокой степенью ее зависимости от политической власти — с другой. Основными чертами этого типа бюрократии были: четкая внутренняя градация правящего слоя, строгая личная ответственность чиновников, цензорский надзор за администрацией и унификация мышления государственных служащих, систематическое обновление аппарата.

Особенности дореволюционной российской бюрократии сохранились и даже усилились в советский период, когда на основе национализации экономики бюрократия приобрела новую организационную форму — форму коммунистической «номенклатуры». Отличительной чертой советской модели бюрократии было единство (тождество) администрации и политики, постепенно подчинившей и поглотившей административный сектор. Базовая административная роль изначально принадлежала политикам, а подбор кадров осуществлялся не столько по деловым, сколько по политическим качествам и на основе принципа личной преданности.

Современное российское чиновничество в целом, увы, не изменило своим привычкам. Более того, факты свидетельствуют о том, что демократизация в условиях России в реальности привела к тому, о чем в свое время писал М. Вебер и предупреждал русский мыслитель И. А. Ильин, — к дальнейшей бюрократизации общества. Политическая элита страны и ее лидеры не могут не понимать, что сегодня мы имеем дело с очередной «бюрократической революцией» в России, отличительной чертой которой на сей раз становится процесс «приватизации чиновничества», сделавший коррупцию в государственном аппарате обычным делом. По крайней мере, власть уже должна задуматься о масштабах и опасности повсеместно наблюдающегося явления, когда служащие государственного аппарата и должностные лица стремятся во что бы то ни стало извлечь личные выгоды из своего служебного положения, с тем чтобы компенсировать недостаток своего жалованья, что тем более несложно сделать в наших условиях, когда непонятно, где начинаются и где кончаются границы государственного вмешательства в экономические и другие отношения в обществе.

7.2.Коррупция как социальная и этическая проблема

Тема коррупции в последнее время постоянно обсуждается в средствах массовой информации, о ней говорят па всех этажах власти и управления. По уровню коррумпированности чиновников и «ангажированности» политиков Россия находится сегодня в десятке самых неблагоприятных стран мира.

Всем известно, насколько велика общественная опасность коррупции (рис. 7.1). По своим экономическим, социальным и политическим последствиям она может представлять реальную угрозу национальной безопасности

Недостатки и преимущества традиционной бюрократии

Рис. 7.1. Коррупция как социальная и этическая проблема

государства, поскольку не только сопровождается огромными экономическими потерями для страны, подрывает эффективность всех видов правительственных решений и программ, но и существенно увеличивает и закрепляет имущественное неравенство, уменьшает доверие граждан к власти, разлагающе влияет на все стороны жизни общества, в том числе и на нравственное здоровье общества. По данным экспертов, только суммарные экономические потери от коррупции сегодня в России могут составить от 10 до 20 млрд долл. в год.

Коррупция (от лат. согттреге растлевать) — термин, обычно обозначающий использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам.

Однако важны, как известно, не события, а явления. Важно не констатировать и даже не описать само событие, а познать истинную природу явления, выявить причины и условия, его порождающие. Но именно здесь среди ученых и практиков наблюдается значительное расхождение во мнениях. Существование коррупции признается всеми, но дальше единства в констатации данного факта дело не идет. Ни уровень коррупции в различных странах, ни ее значение не оцениваются учеными одинаково. Зачастую то, что воспринимается как коррупция в одной стране, не воспринимается как таковая в другой. Такое положение объясняется, во-первых, сложностью изучения коррупции как социального и этического явления; во-вторых, множественностью ее проявлений.

По мнению представителей ‘неолиберализма, коррупция является одним из последствий существования теневого рынка в условиях чрезмерного вмешательства государства в экономику. Чем активнее государство вмешивается в экономику, чем больше оно устанавливает законов и норм, тем шире становится влияние бюрократии, а значит, повышается опасность развития «параллельных процедур» и «рынков», в которых осуществляются действия, не охваченные законом. С этой точки зрения, коррупция во многих современных странах возникает как некое функциональное противоядие чрезмерной регламентированности и обюрокраченности. Для доказательства этого тезиса обычно указывают на процессы, происходящие в бывших социалистических странах, правительства которых в ходе формирования рыночных экономических систем в некоторой степени придали легитимность теневому рынку, в противовес прежнему государственному вмешательству. Все это не могло не привести, особенно с учетом преобладания в правительствах групп, больше заинтересованных в своем личном, а не общественном благосостоянии, к возникновению мощного «черного рынка» государственных регуляторов (разрешений, лицензий и т.д.). Поэтому единственным выходом, позволяющим уменьшить размах коррупции в государстве, сторонники неолиберального подхода считают утверждение подлинного рынка, возвращение к принципам политического соперничества, экономической и социальной конкуренции.

С таким подходом не согласны те, кто именно в дерегулировании усматривает основную причину развития коррупции. С их точки зрения, в последнее время происходит размывание общественной этики, что в определяющей степени обусловлено утратой государством своего легитимного статуса представителя всеобщих интересов, эрозией общих ценностей в условиях господства частных интересов и погони за прибылью. Чрезмерный акцент на рыночных ценностях подрывает ценности государственной сферы, усиливает сомнение в значимости и эффективности действий государственных институтов, что, в свою очередь, помогает размыванию границ между частными и коллективными интересами, между государственной и частной сферами. В результате падает «моральная цена» коррупции: коррупция «в верхах» делает обычной практикой коррупцию на более низких уровнях и наоборот.

Серьезные расхождения существуют и в отношении понимания самого понятия «коррупция». В общепринятом смысле слова коррупция понимается как продажность общественных и политических деятелей, работников управленческих органов. В более узком «прикладном» значении — как злоупотребление служебным положением, непосредственное использование должностным лицом прав и полномочий в целях личного обогащения.

В принятом Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций (ООН) Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка понятие коррупции определено как совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение, всякий раз, когда имеет место действие или бездействие.

Споры вызывает прежде всего вопрос о том, нужно ли ограничиваться только юридическим определением коррупции или для ее осмысления и преодоления требуется более широкий социологический подход.

Преимущество чисто юридического определения коррупции заключается в том, что закон устанавливает четкие границы дозволенного и недозволенного, четко определяет, какие деяния подпадают под определение коррупции, устанавливает, что разрешено и что запрещено. Это позволяет частному лицу, политику, государственному или муниципальному служащему, особенно при отсутствии личной или коллективной этики, без больших колебаний или неуверенности определять для себя приемлемую линию поведения. Однако такой, строго говоря, позитивистский, юридический подход к определению коррупции порождает, как отмечает профессор парижского Института политических исследований И. Мени, две проблемы: одну чисто юридическую и другую — этическую.

Уголовный кодекс РФ предусматривает два вида преступлений, связанных со взяточничеством: получение взятки (ст. 290) и дача взятки (ст. 291). Санкции предусматриваются как для тех, кто получает взятку (взяткополучатель), так и для тех, кто ее дает (взяткодатель).

Первая проблема связана с неточностью в самих законах. Нередко коррупцией называют то, что ею не является, и напротив, иногда явления, тесно связанные с коррупцией, не считаются уголовными правонарушениями. Так, например, с точки зрения уголовного права основанием для применения уголовных мер являются такие взаимоотношения «взяткодателя» (частного лица) с «взяткополучателем» (государственным служащим), когда первый из них пытается убедить второго нарушить свои служебные обязанности, чтобы помочь взяткодателю добиться своих целей. В то же время, как пишет И. Мени, наблюдения показывают, что сегодня все чаще эти взаимоотношения приобретают обратный характер. Предложение о взятке все чаще поступает не от предполагаемого взяткодателя, а от лица, которое по уголовному кодексу считается «пассивной» стороной (от взяткополучателя, политика или государственного служащего).

По мнению И. Мени, коррупцию следует рассматривать как своего рода параллельный механизм обмена, как «подпольный обмен» между двумя рынками — политическим (и/или административным) и экономическим (социальным). В этом своем значении коррупция нередко приобретает почти официальный статус, вытесняя рыночные механизмы или государственные процедуры, связанные с распределением благ и ресурсов. Существование такого обмена позволяет определенным людям получать от него выгоды, исключаемые конкуренцией или применением жестких стандартов. Этот обмен всегда происходит в скрытой форме, так как нарушает общепринятые нормы закона и этики и приносит общие интересы в жертву частным (личным, корпоративным, групповым). Коррупционные действия возникают при соприкосновении частной и государственных сфер, в особенности в таких секторах, где государственное должностное лицо, принимающее решения, не сдерживается правилами, детально определяющими каждый его шаг. При отсутствии прозрачности и конкуренции действия, которые открывают участникам рынка доступ к общественным (государственным) ресурсам (контрактам, финансам, решениям) в привилегированной форме, могут обеспечить немедленно или в будущем коррумпированным должностным лицам материальные блага для них самих или для организации, в которой они служат. В государстве с преобладанием демократических законов у коррупции будет меньше шансов. И напротив, коррупция будет иметь место всегда, когда у лица, принимающего решения (государственного служащего или политика), есть определенная свобода маневра, будь то при оценке физического состояния лица, претендующего на повышение пенсии, при выборе «наилучшего контракта» или при принятии решений по размещению инвестиций.

Более существенным, однако, является то, что исключительно юридический подход не может дать полную и точную картину всего, что связано с проблемой коррупции, поскольку часто недооценивает значение этических принципов и ценностей, которые, в сущности, и лежат в основе репрессивных мер. Коррупцию нельзя свести к простому правонарушению, вроде нарушения правил дорожного движения или мелкой кражи. Здесь особенно важна этическая сторона дела. В конечном счете коррупция представляет собой попрание тех ценностей, которые лежат в основе демократической политико-административной системы: разграничение частных и государственных интересов, равенство граждан, прозрачность совершаемых действий и т.д. И наоборот, когда внимание сосредоточивается только на юридической стороне дела, то упускается из вида обоснование и цель репрессивных мер. При таком подходе вполне возможна ситуация, когда осуждается личная коррупция и в то же время оправдываются коррупционные действия, которые, как считается, работают на благо общества, способствуют продвижению реформ или вызваны стремлением помочь политическим партиям, играющим существенную роль в развитии демократического процесса.

Опыт большинства стран мира свидетельствует о том, что традиционные попытки победить или ограничить коррупцию только с помощью жестких правоохранительных мер не дают удовлетворительных результатов. По мнению многих ученых, такое положение дел объясняется тем, что коррупция реализуется в сфере действия сверхактивных факторов мотивации поведения человека — богатства и власти. По мнению некоторых исследователей, происходящий в коррупционной системе саморегулируемый обмен материальными ресурсами и информацией (управленческими решениями) наделяет эту систему способностью к самоорганизации и, следовательно, к устойчивому самосохранению. К тому же сами официальные запреты и санкции чаще всего являются предметом купли-продажи и, чем они строже, тем выше их цена. Такое положение дел заставляет многих говорить о бесполезности борьбы с коррупцией и даже о признании ее неизбежным явлением и легализации некоторых форм коррупционных отношений.

Все вышеизложенное подводит ученых и специалистов к необходимости рассмотрения коррупции как сложного общественного явления, развитие которого является одновременно и следствием, и причиной утраты обществом каких-то базовых факторов продуктивной социальной самоорганизации в том числе и в первую очередь нравственных регуляторов социальных процессов. Ученые обращают внимание на факт особенно активного развития коррупции в условиях системных политических и социально-экономических кризисов, когда общество переживает состояние морального вакуума и дезорганизации, которые всегда являлись питательной почвой для коррупции, сдерживавшей формирование конструктивных регуляторов и тем самым еще больше усугублявшей кризисные процессы.

Коррупция в органах государственной власти и управлении — явление, как уже говорилось, интернациональное, свойственное всем странам. Ни одно государство не может быть застраховано от коррупции уже потому, что она непосредственно связана с властью и порождается властью, обладание которой всегда сопряжено с опасностью злоупотреблений, с желанием воспользоваться служебным положением для извлечения личной выгоды. Однако если абсолютная победа над коррупцией в принципе невозможна, то ее масштабы и динамика, ее специфика во многом зависят от общих политических, социальных и экономических проблем страны и общества, без понимания и учета которых нельзя серьезно говорить о возможных путях борьбы с ней с целью ее ограничения.

Коррупция в России, как и в других странах, имеет свою историю, свои специфические условия и свои истоки. Ее возникновение и широкое распространение тесно связаны с традиционной для России огромной ролью государства в жизни общества (этатизм), которая всегда отличала ее от европейских стран, придавала государственному управлению по преимуществу бюрократический характер

и,как следствие, вела к хроническому беззаконию. На протяжении веков российские чиновники вследствие ставшего традиционным отождествления бюрократического аппарата и государства не делали различия между частной и казенной собственностью. Они привыкли смотреть на государственное добро как на свое «кровное», примерять «государственный костюм» как свой личный, что неизбежно порождало различные формы мздоимства, взятки и коррупцию. С другой стороны, в условиях отсутствия контроля со стороны гражданского общества практически на всем протяжении существования монархии чиновники были единственными исполнителями и толкователями законов, принимая щедрые подарки от многочисленных просителей и искателей.

Не увенчалась успехом и историческая попытка изменить ситуацию, сделанная большевиками, громогласно заявившими о продажности старого режима и шедшими к власти под лозунгом «антибюрократической революции». При новом советском режиме коррупция и взяточничество в системе государственной службы не только не исчезли, но, напротив, приобрели невиданный общегосударственный масштаб. Помимо государственной монополии, неизмеримо расширившей по сравнению с прошлым сферу деятельности государственного аппарата и усилившей зависимость рядового обывателя от чиновников, немаловажными причинами роста коррупции в советской административной среде стали также режим секретности и закрытость новой правящей элиты, господство в новой системе классового интереса над правом, позволявшее творить произвол от имени «передового авангарда», и многое другое. Имея прямой доступ к ограниченным в условиях советской России материальным и духовным благам, советская бюрократия использовала «монополию на дефицит» (как основу советской хозяйственной системы) в качестве важнейшего средства контроля над обществом и извлечения личной выгоды.

Такое положение дел в системе власти и управления в нашем недавнем прошлом не могло не повлиять на состояние и масштабы коррупции в современной России. Как отмечают специалисты, главной проблемой борьбы с коррупцией сегодня остаются трудности преодоления наследия тоталитарного режима и прежде всего медленный отход от закрытости и неподконтрольности власти. К сказанному следует добавить и резкое падение в пост- перестроечные годы уровня развития экономики страны, распад идеологических скреп общества, стремительный переход к новой экономической системе, не подкрепленный необходимой правовой базой и правовой культурой, неукорененность демократических политических традиций, а также ряд социально-психологических факторов, связанных с ощущением нестабильности у населения в целом и у государственных служащих, в частности. Так, неуверенность многих руководителей государственных органов в сохранении занимаемых должностей побуждает их использовать имеющиеся должностные возможности для обеспечения своего будущего вне государственных структур. Все это серьезно влияет на уровень коррупции в современной России, препятствует борьбе с этим социальным явлением.

По мнению большинства экспертов, для того чтобы успешно бороться с коррупцией, необходим комплексный подход, разработка целой системы мер, противокоррупционной стратегии государства. Ее основными составляющими должны стать:

совершенствование законодательства и укрепление правоохранительной системы;

ограничение монопольной власти должностных лиц в рамках существующей политической и бюрократической структуры;

снижение роли правительства (государства) в экономике;

социальная ориентация политики и государственной службы;

укрепление независимых контрольных структур (Счетная палата, институт Уполномоченного по правам человека) и контроля со стороны институтов гражданского общества;

восстановление и развитие в обществе базовых регуляторов социальных процессов (культура, традиции, нравственные ценности).

Другим не менее важным принципом борьбы с коррупцией должно стать ясное осознание того, что коррупцию как социальное явление истребить полностью невозможно и что ни один закон ни в одном государстве не остановил коррупцию. Именно на этом понимании должна строиться антикоррупционная политика государства. Такое понимание позволит: а) рассматривать борьбу с коррупцией не как очередную кампанию, а как обязательную составляющую общегосударственной политики; б) бороться не только с проявлениями коррупции, а в первую очередь против условий, порождающих факты коррупции.

Последнее положение особенно важно, если учесть весь предыдущий печальный опыт борьбы с коррупцией государственного аппарата в нашей стране, когда власти либо вообще отрицали понятие «коррупция» (заменяя его понятиями «взяточничество», «злоупотребление служебным положением» и т.д.), либо не в состоянии были устранить сами причины, порождавшие коррупцию, поскольку они по большей части коренилась в самих условиях существования системы. Так, советская политика отрицания рынка привела лишь к усилению коррупции как организатора теневой экономики, лишний раз доказав, что против законов развития общества бороться бессмысленно.

Изучение мирового опыта позволяет привести положительные примеры стран, которые если не победили коррупцию окончательно, то добились на этом пути значительных и убедительных успехов. К их числу относятся государства, как с англосаксонской, так и континентальной правовыми системами — США, Канада, Великобритания, Германия, Сингапур и др.

В последние годы в Российской Федерации был реализован ряд мер по созданию целостной системы антикоррупционного регулирования сферы государственной и муниципальной службы. В течение 2008—2009 гг. на федеральном уровне были приняты базовый антикоррупционный закон, антикоррупционные статьи в несколько законов, в том числе регулирующих государственную службу, пакеты указов Президента РФ, ряд нормативных актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.

В Федеральном законе от 25.12.2008 № 27Э-ФЗ «О противодействии коррупции» были закреплены основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, предусмотрены способы минимизации и/или ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В ст. 6 данного Закона, определяющей основные меры по профилактике коррупции, сформулированы положения запретительно-ограничительного характера в отношении государственной службы. В частности, указывается на необходимость предъявления квалификационных требований к государственным (муниципальным) служащим, устанавливаются основания для применения мер юридической ответственности вплоть до увольнения за непредставление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

В развитие Закона были приняты несколько указов Президента РФ, в частности, от 18.05.2009 № 557 «Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»; № 558 «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»; № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»; № 560 «О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»; № 561 «Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей, на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования».

Понимание борьбы с коррупцией как борьбы не столько с ее проявлениями, сколько с условиями, ее порождающими, выдвигает на первый план решение таких задач, как организация борьбы с коррупцией на всех ее уровнях; сужение поля условий и обстоятельств, благоприятствующих коррупции; влияние на мотивы коррупционного поведения; создание атмосферы общественного неприятия коррупции во всех ее проявлениях и др.

В ряду связанных с этим неотложных мер специалисты называют: жесткий контроль зон коррупционного риска в государственных и муниципальных органах (службы приватизации, таможни, налоговые и правоохранительные органы и т.д.); гласность в сфере борьбы с коррупцией; социальную защиту государственных и муниципальных служащих; структурную стабилизацию государственной и муниципальной службы на основе отказа от непрерывных структурных преобразований.

Одним из важнейших условий ограничения коррупции в России может и должно стать повышение престижа государственной и муниципальной службы, что невозможно без формирования новой профессиональной этики в государственной и муниципальной службе, которая позволила бы оздоровить моральную обстановку в сфере государственной и муниципальной власти и управления и уменьшить вероятность совершения коррупционных действий.

7.3.Конфликты интересов на государственной и муниципальной службе и механизм их урегулирования

Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе следует рассматривать прежде всего как конфликт между общественно-правовыми обязанностями и частными интересами должностного лица государственной и муниципальной власти, при котором его частные интересы (вытекающие из положения должностного лица как частного лица) способны неправомерным образом повлиять на выполнение им его официальных обязанностей или функций.

Конфликты интересов обычно делятся на две категории:

а)денежные интересы, включающие действительную и потенциальную финансовую выгоду (например, должностное лицо или член его или ее семьи владеет собственностью, имеет акции или должность в компании, которая участвует в тендере на государственный контракт. При этом прибыль может состоять в повышении ценности собственности в результате принятого благоприятного решения или выбора определенного участника тендера на работу по государственному контракту);

б)неденежные интересы, не имеющие финансовой составляющей (например, городской плановик совета, имеющий ребенка, посещающего местное дошкольное учебное заведение, рассматривает на добровольных началах планы о каких бы то ни было расширениях этой школы. В этом случае он имеет личный интерес в утверждении соответствующих планов, что может повлиять на беспристрастную оценку заявления).

В научной литературе, практических рекомендациях по административной этике и служебному поведению должностных лиц выделяют следующие основные сферы конфликта интересов в системе государственной гражданской и муниципальной службы:

конфликт интересов, связанный с коммерческой и предпринимательской деятельностью (проявляется в случае, если государственный гражданский или муниципальный служащий сам либо через доверенных лиц, а также лица, связанные интересами с государственным гражданским или муниципальным служащим, осуществляют коммерческую и предпринимательскую деятельность в сфере, находящейся в сфере регулирования, осуществляемой непосредственно государственным гражданским или муниципальным служащим либо органом, где он служит);

конфликт интересов, связанный с управлением государственной и муниципальной собственностью (может проявляться в форме использования управляемой собственности или доходов от ее использования в личных интересах служащего либо в интересах связанных с ним лиц);

конфликт интересов, связанный с приватизацией государственного и муниципального имущества (может проявиться при участии в процессе приватизации на стороне приобретателя приватизируемого государственного или муниципального имущества лиц, связанных с государственным гражданским или муниципальным служащим. Чаще всего его выражением является использование должностного положения для создания неравных условий для участников процесса приватизации);

конфликт интересов при осуществлении тендеров, конкурсов, торгов, закупок (может проявиться при участии в указанных процедурах в качестве потенциальных подрядчиков лиц, связанных с государственным гражданским или муниципальным служащим);

конфликт политических интересов (может проявиться при связи государственного гражданского или муниципального служащего с определенными политическими объединениями, включая членство в таких объединениях и их руководящих органах, или зарубежными государствами или организациями);

конфликт интересов при поступлении на государственную и муниципальную службу и при продвижении по службе (может проявиться в предвзятом отношении к поступающему на государственную или муниципальную службу или продвигаемому по службе в силу личных связей или личной неприязни);

конфликт интересов при оставлении государственной и муниципальной службы (может проявиться при переходе государственного гражданского или муниципального служащего на работу в организации, непосредственно зависевшие от решений, принимавшихся им в рамках своих должностных (служебных) обязанностей, или в организации, аффилированные с такими организациями).

К возможным негативным последствиям конфликта интересов принято относить:

нарушение конституционных прав граждан;

причинение ущерба престижу государства, государственной и муниципальной службы и конкретного государственного или муниципального органа;

причинение имущественного ущерба государству (в том числе в виде упущенной выгоды);

причинение имущественного, ущерба третьим лицам, в том числе в результате создания односторонних преимуществ, нарушения равных условий конкуренции или доступа к государственным услугам.

В связи с этим очень важно знание принятых в мировой практике стратегий, направленных на предотвращение возникающих конфликтов интересов и помогающих разрешить уже имеющиеся конфликты. В целом они представлены в виде трех связанных между собой управленческих процедур:

выявление потенциального конфликта интересов (определение ситуаций, способных породить потенциальные конфликты интересов);

предупреждение возникновения конфликта интересов (выяснение, заявляют ли сотрудники о конфликтах);

предотвращение негативных последствий конфликта интересов (решение, как погасить уже имеющиеся конфликты).

Как показывает анализ содержания этических кодексов государственной и муниципальной службы, принятых в западных странах, основное внимание в них уделяется детально разработанным мерам по предотвращению конфликтов интересов, разъяснению того, какие виды деятельности государственных и муниципальных чиновников подпадают под положение о конфликте интересов, изложению правил подачи финансовых деклараций, регистрации лоббистов и регулирования лоббистской деятельности.

Выдвижение на первый план указанных проблем в этическом законодательстве большинства стран не случайно. Основная функция административной этики — задать государственной и муниципальной службе верное направление деятельности, ориентировать ее на нравственно должное. Высшая же нравственная цель государственной и муниципальной службы и особенность морали государственного и муниципального служащего состоят, как уже отмечалось, в абсолютном следовании чиновниками общественному интересу в процессе исполнения их служебного долга.

Именно поэтому при разработке этических кодексов государственных и муниципальных служащих важно не забывать, что их основное предназначение — создание такой обстановки в системе государственной и муниципальной власти, при которой государственные чиновники, политики и служащие муниципальных органов руководствовались бы в своих действиях общественными, а не частными интересами.

Кодексы поведения государственных и муниципальных должностных лиц (законы об общественной этике) обычно содержат:

нормы поведения, регулирующие положения о конфликте интересов;

план составления финансовой декларации для определенных категорий служащих, выборных должностных лиц;

план составления декларации для лоббистов и регулирование их деятельности;

процедуры предоставления консультативных заключений;

положения о принуждении и наказаниях;

сведения о юрисдикции Комиссии по этике или Комиссии по служебному поведению.

Основная составляющая всех этих норм — нацеленность на предотвращение конфликтов интересов и создание на этой основе действенного антикоррупционного механизма в системе государственной власти, государственной и муниципальной службы. В отличие от статей уголовных кодексов, применение которых возможно только в случае, когда возникают последствия уголовно наказуемого действия, указанные меры направлены на предотвращение самих этих действий. Так, особенно в современной российской действительности, нередки случаи, когда высокопоставленный государственный чиновник управляет отраслью, в которой находится предприятие, держателем акций или владельцем которого он является. Нетрудно предположить, что указанное предприятие наверняка будет пользоваться теми или иными преимуществами (выигрывать тендеры, получать субсидии, пользоваться льготами), которые попытается обеспечить ему этот государственный чиновник, используя свое служебное положение. Поэтому очень важно создать такой механизм, который исключал бы саму возможность совершения подобных противоправных действий, предусмотреть такие этические нормы и требования, чтобы должностные лица и государственные чины не попадали в ситуацию конфликта интересов (например, не связывали бы себя с теми предприятиями, в отношении которых они принимают решения).

Для предотвращения возможности совершения таких действий необходимо прежде всего чтобы должностные лица, занимающие ту или иную государственную или муниципальную должность, заявляли о возможном конфликте интересов. С этой целью предлагалось, например (в российском парламенте эту идею в свое время активно проводила фракция Союза правых сил), чтобы должностные лица и служащие ежегодно заполняли специальную декларацию о конфликте интересов, в которой они должны были ответить на вопросы о том, порождает ли их деятельность конфликт интересов, существуют ли в сфере их деятельности области, связанные с их собственными интересами, принимают ли они решения, которые дают преимущества лицам и предприятиям, с которыми они связаны. В случае положительного ответа на эти вопросы, должностное лицо должно было либо принять необходимые меры для урегулирования возможного конфликта интересов (например, продать акции предприятия, в котором у него есть интересы), либо уйти с должности. Непредставление указанной декларации предполагало увольнение с должности.

Необходимой предпосылкой предупреждения конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе является определение перечня запретов на те действия, которые могут вызвать конфликт интересов, а также санкции за их нарушения. Наиболее детальную разработку мер по предупреждению конфликтов интересов и порядка их урегулирования содержат этические кодексы американской государственной службы.

Так, в «Кратком изложении закона об общественной этике штата Мэриленд» в специальном разделе, посвященном вопросу о том, какие виды деятельности подпадают под положение о конфликте интересов, контролируемые Комиссией штата по этике, говорится.

Служащий или должностное лицо не может участвовать в качестве служащего или должностного лица в деле, в котором он, его родственники или субъекты, связанные с ним, имеют доход.

Служащий или должностное лицо не может участвовать в деле, которое включает в качестве одной из сторон субъект бизнеса, с которым он или его родственники имеют служебные, договорные или кредиторские взаимоотношения.

Служащему или должностному лицу нельзя иметь финансовую выгоду от субъекта или быть принятым на работу субъектом, подчиненным руководству этого служащего (должностного лица) или органа, в состав которого входит служащий.

Служащему или должностному лицу нельзя иметь финансовую выгоду от субъекта или быть принятым на работу субъектом, который имеет контракт или договаривается о контракте с органом, в состав которого входит этот служащий.

Служащий или должностное лицо не может поддерживать отношения найма, которые могли бы повлиять на его беспристрастность и независимость суждений.

Служащий не может умышленно использовать престиж своей должности для личной выгоды или выгоды другого лица.

Служащий или должностное лицо, чьи обязанности заключаются в решении вопросов, относящихся к субъекту любого контракта со штатом, не может стать, будучи служащим штата, служащим стороны, заключающий контракт со штатом.

Служащий или должностное лицо не может содействовать или представлять сторону за разовое вознаграждение в любом деле, затрагивающем любой орган штата или политическое подразделение, не иначе как в судебном или ему подобном разбирательстве. Служащим судебной ветви власти воспрещается также представлять какую-либо сторону в суде или в органе судебной ветви власти.

Бывшее должностное лицо или служащий не может за вознаграждение содействовать или представлять кого- либо, кроме штата, в судебном деле, договоре или ином конкретном деле, затрагивающем штат, если в этом деле он принимал значительное участие в качестве должностного лица или служащего.

Должностному лицу или служащему нельзя домогаться какого-либо подарка. За некоторым исключением, должностному лицу или служащему нельзя осознанно прямо или косвенно принимать любой подарок от любого лица, о котором должностное лицо или служащий знает или имеет причину знать, что оно:

а)имеет или пытается вести любого рода дела с его органом;

б)вовлечено в деятельность, регулируемую или контролируемую его органом;

в)имеет финансовые интересы, на которые вполне определенным образом данный служащий может существенно повлиять, или

г)является лоббистом в отношении дел, входящих в служебную сферу полномочий данного служащего.

Должностное лицо или служащий не имеет права раскрывать или использовать в своих экономических интересах или интересах другого лица конфиденциальную информацию, полученную благодаря своему положению.

Помимо перечня основных видов запретов на те действия, которые могут вызвать конфликт интересов, кодексы поведения и законы по этике государственных служащих содержат в качестве обязательного и такое требование, как подача государственными служащими и должностными лицами финансовой декларации. Суть этой декларации заключается в заполнении, обычно ежегодном, анкеты, в которой отражаются определенная деятельность или доходы, которые относятся к содержащимся в этическом кодексе или законе об этике положениям о конфликте интересов. Кроме основной своей цели — способствовать Комиссии по этике, персоналу государственных органов и общественности отслеживать возможные конфликты интересов, подача финансовой информации помогает руководителям учреждений и ведомств избегать непреднамеренного предоставления лицу такой работы, которая может привести это лицо к нарушению закона об этике. Заполняя анкету, должностное лицо или кандидат на должность знакомится с перечнем вопросов, на которые ему, возможно, потребуется обратить внимание по роду своего служебного положения, что также немаловажно. Наконец, подача финансовой декларации позволяет избирателям более объективно оценивать соответствие кандидатов той должности, на которую они претендуют.

Какого рода информация включается в финансовые декларации? Согласно «Краткому изложению закона об общественной этике штата Мэриленд» Закон предписывает большинству служащих и должностных лиц включать в декларацию следующие основные статьи.

Имеющиеся вложения в недвижимость.

Имеющиеся вложения в корпорации и товарищества.

Имеющиеся вложения в неакционерные предприятия, делающие бизнес со штатом.

Подарки стоимостью свыше 25 долл., полученные от лиц, имеющих деловые отношения со штатом, регулируемых штатом или зарегистрированных в качестве лоббистов.

Занимаемые лицом или его ближайшими членами семьи (супруг и находящиеся на иждивении дети) должности служащих, руководителей, оплачиваемая окладом работа или участие в товариществах, в деловых предприятиях, которые ведут дела со штатом.

Долги самого лица или ближайших членов его семьи (исключая кредитные счета розничной торговли), неоплаченные любым лицам, делающим бизнес со штатом.

Фамилии и должности ближайших членов семьи, которые были наняты на работу штатом Мэриленд.

Наименование каждого места оплачиваемой работы и указание любого делового предприятия, единоличными или долевыми собственниками которого являлось само лицо или ближайшие члены его семьи и от которого был получен доход.

Существуют общие правила, определяющие время представления финансовых деклараций. В большинстве случаев должностные лица и служащие подают декларации не позднее 30 апреля каждого календарного года. Вновь назначенные служащие или должностные лица подают декларации в течение 30 дней с момента их назначения. Важным условием, практикуемым во многих странах, является требование подачи служащими и должностными лицами, оставляющими свой пост, так называемой заключительной декларации. Как правило, эта декларация подается в течение 60 дней после завершения служащим или должностным лицом своей деятельности.

Требование открытости и прозрачности государственной и муниципальной службы ставит вопрос о доступности финансовых деклараций служащих и должностных лиц для ознакомления общественности. В большинстве стран финансовые декларации доступны общественности для ознакомления при соблюдении двух следующих условий: 1) лицо, изучающее или снимающее копию с декларации, должно зарегистрировать в Комиссии по этике свою фамилию и домашний адрес одновременно с фамилией того, чья декларация изучается; 2) лицо, подавшее декларацию, имеет право по своему запросу получить сведения о фамилии и адресе любого лица, которое знакомится с его декларацией.

В этическом законодательстве многих стран содержится требование декларирования лоббистской деятельности, согласно которому лица, расходующие денежные средства, или получающие вознаграждение для оказания влияния на законодательные действия, или делающие подарки для оказания влияния на управленческие действия, должны регистрироваться и отчитываться о своих затратах. Обычно информация о регистрации включает фамилию регистрируемого лица или регистрируемой организации, фамилию работодателя, если таковой имеется, и предмет будущей лоббистской деятельности. В отчеты о затратах включаются продукты и напитки для должностных лиц и служащих, вознаграждение, выплаченное лоббистам и их административно-хозяйственные расходы. Организации, занимающиеся главным образом лоббистской деятельностью, должны представлять отчет тех лиц или субъектов, которые обеспечивают не менее 5% дохода организации.

В юрисдикцию Комиссий по этике входит применение санкций по отношению к тем, кто нарушает отмеченные требования. Так, в упоминаемом нами «Кратком изложении закона об общественной этике штата Мэриленд» говорится, что Комиссия, если решит, что нарушен! е Закона имело место, имеет право: 1) издать предписание о приостановке и прекращении противоправного действия; 2) объявить выговор; 3) рекомендовать уполномоченным органам вынести порицание, понизить в должности или наложить какое- либо другое дисциплинарное взыскание. Комиссия может также просить судебные инстанции: издать предписание

оприостановке или прекращении противоправного действия; отменить некоторые служебные действия; наложить значительный штраф. Закон также конкретно определяет, какое его нарушение служащими может стать основанием для истечения срока найма, для наложения дисциплинарного взыскания или для приостановки выплаты жалованья. Если будет установлено, что лицо своевременно не подало финансовую декларацию, не зарегистрировалось в качестве лоббиста или не подало отчет о лоббистской деятельности, то оно может подвергнуться штрафу до 250 долл. Лицо, которое сознательно или преднамеренно нарушает положения Закона о лоббистской деятельности, подвергается к тому же и уголовному наказанию.

Важной составляющей профилактики и предупреждения конфликтов интересов является оказание консультативной помощи служащим и должностным лицам, что также входит, как уже отмечалось ранее, в функции Комиссии по этике. Если должностное лицо или служащий считает, что действие, которое он намеревается совершить, может по-разному толковаться законом об этике, ему рекомендуют обратиться к персоналу Комиссии по этике. Если при этом требуется официальное письменное заключение, то служащий может запросить и его. Консультативное заключение может быть также запрошено должностным лицом или служащим относительно подчиненного ему должностного лица или служащего, оно может быть запрошено и лицами, не являющимися должностными лицами, служащими или лоббистами. Лицо, запрашивающее заключение, может попросить о конфиденциальности заключения. Поэтому очень важно, чтобы консультативные заключения были по возможности написаны таким образом, чтобы не допустить опознания личности — его объекта.

7.4. Этика оказания влияния и проблема регулирования лоббистской деятельности

Лоббизм (от англ. lobby кулуары) — в широком смысле слова — деятельность заинтересованных лиц, способствующая принятию органами власти тех или иных решений, с использованием неформальных коммуникаций в органах власти.

Говоря о сложившейся в современной России практике лоббистской деятельности (которую в европейских странах принято называть «этикой оказания влияния»), многие специалисты с тревогой констатируют, что у нас под лоббированием нередко понимается деятельность государственных и муниципальных служащих, что в большинстве стран считается недопустимым. Если посмотреть рейтинги лоббистов, которые публиковались некоторыми российскими газетами, говорил на открытых парламентских слушаниях по проблемам парламентской этики в декабре 2000 г. Директор правового отдела Фонда развития парламетаризма в России А. С. Автономов, то нетрудно обнаружить, что среди лоббистов зачастую значатся люди, реально принимающие решения. По справедливому замечанию ученого, это положение ненормально, если учесть, что в большинстве стран лоббирование означает не что иное, как деятельность негосударственных организаций, различного рода общественных и других некоммерческих организаций, которые отстаивают интересы определенных слоев населения.

Подобная ситуация в целом сохранялась и в последующие годы. В качестве подтверждения данного тезиса можно привести проведенное в июле-августе 2008 г. Комитетом по связям с органами государственной власти IABC/Russia и Независимым институтом изучения новой экономики (НИИНЭ) в сотрудничестве с Консалтинговой Группой «Р1Ютект» экспертное исследование на тему ««Лоббизм и GR в современной России». Экспертный опрос проводился среди ведущих специалистов в области связей с органами государственной власти крупнейших российских компаний и отраслевых объединений в нефтегазовой, табачной, транс- портно-логистической, инвестиционно-банковской, страховой, телекоммуникационной, фармацевтической, авиационной и компьютерной отраслях. Большинство экспертов отмечали, что понимание лоббизма на Западе и в России, скорее, различно. Если на Западе лоббизм действует в строгих законодательных рамках, то в России он действует в условиях законодательного вакуума. На Западе лоббизмом занимаются специальные подразделения либо профессионалы, тогда как в России лоббистами являются первые лица компаний, сами чиновники, депутаты Государственной Думы. Лоббизм на Западе и в России воспринимается по-разному: если в России лоббизм чаще всего связывается с коррумпированной деятельностью власти, то на Западе воспринимается как вполне законная деятельность.

Сразу оговоримся, что относительно новое для общественно-политической жизни России понятие «лоббизм», возникшее в период становления западных демократий, имеет достаточно длительную историю. В середине XIX столетия, когда лоббизм впервые приобрел политическое звучание, термины «лобби», «лоббизм» трактовались преимущественно как «покупка голосов за деньги в коридорах конгресса», как система контор и агентств крупных монополий, созданных ими при законодательных органах, оказывающих прямое давление (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в интересах этих компаний. Лишь с середины XX в. лоббизм начал рассматриваться как более широкое явление, чем только давление на парламент, стал объектом более широкого научного интереса, посвященного процессам взаимодействия государства и гражданского общества. Его осмысление строилось на осознании существования в условиях демократии разнообразных групп интересов, выдвижении на первый план проблемы их представительства.

Всем известно, что в демократических государствах существуют два основных, дополняющих друг друга типа представительства интересов в политике (рис. 2). Первый из них известен как «система электорального представительства». В этом типе представительства каждый

Недостатки и преимущества традиционной бюрократии

Рис. 2. Типы политического представительства

гражданин представляет свои интересы в индивидуальном порядке через участие в выборах. Второй тип — «система функционального представительства», не опосредованного выборами, основан на агрегации частных интересов в групповые и использовании прямых связей с органами власти.

Хотя в конечном счете оба типа политического представительства выполняют одну общую функцию — представительство существующих в обществе интересов, они принципиально различаются как по типу представляемых интересов, так и по способам их представительства (табл. 1). Если электоральное представительство осуществляется только через официальные институционализированные каналы (в частности, через депутатов парламента), то функциональное представительство представляет собой сочетание как институционализированных форм (трехсторонние комиссии, консультативные органы), так и неинсти- туционализированных, осуществляемых вне официальных структур. Одной из форм функционального представительства и является лоббизм, под которым обычно понимают деятельность общественных организаций и групп интересов, ограничивающихся влиянием на органы государственной власти. Помимо лоббирования, т.е. представительства интересов по отношению к государству и другим факторам, группы интересов выполняют и другие важные функции. К ним, в частности, можно отнести: агрегацию и интерпретацию частных интересов, соотнесение партикулярных интересов с общими интересами и друг с другом, аккумулирование и распространение специальных знаний, защиту от конкурентов и разрешение конфликтов, предоставление услуг, выработку профессиональной этики и др.

Таблица 1

Особенности электорального и функционального представительства

Вид политического представительства

Способ

представительства

интересов*

Типы

представляемых

интересов

Электоральное

представитель

ство

Через официальные институционализированные каналы (через депутатов парламента)

Общественные, национальные, интересы общества в целом (депутат — представитель всего народа)

Функциональное представительство

С использованием как институционализированных форм (трехсторонние комиссии, консультационные органы), так и неинституционализиро- ванных (лоббизм)

Групповые, корпоративные интересы

Электорат — определенная часть граждан, обладающих активным избирательным правом, голосующих за ту или иную политическую партию или лидера.

Системы функционального и электорального представительства отличаются друг от друга также опорой на различные типы интересов. Система функционального представительства

и,в частности, лоббизм ориентируется прежде всего на представительство групповых, корпоративных интересов. Современное общество характеризуется высокой степенью структурированности, оно разделено на многочисленные группы, отстаивающие свои интересы. Поэтому нет ничего удивительного в том, что разные социальные группы, как коммерческие, так и некоммерческие организации заинтересованы в реализации своих интересов через государственные органы.

Совсем другая картина складывается при электоральном представительстве. В процессе выборов политические партии и кандидаты в депутаты апеллируют к общим интересам населения, стремятся заручиться поддержкой как можно большего числа избирателей. Иначе говоря, партийно-парламентское (электоральное) представительство призвано отражать общественные, национальные интересы, интересы общества в целом. Именно поэтому в теории современной представительной демократии депутат рассматривается как свободный представитель всего народа, и в большинстве конституционных государств запрещается связывать депутата какими-либо обязательствами по отношению к избирателям. Попав в государственный орган, депутат представляет интересы всего государства, из этого он и должен исходить при принятии решений. В этом главное отличие парламентариев и государственных, и муниципальных служащих от лоббистов. Как справедливо заметил в связи с этим один из современных российских политиков, если депутата или государственного служащего можно представить похожим на судью, взвешивающего все аргументы «за» и «против», то лоббист больше похож на адвоката, который целенаправленно отстаивает интересы той социальной группы, которая его делегировала. Именно групповая природа интереса лежит в основе лоббизма, является сущностным признаком и главным источником лоббистской деятельности.

Методы лоббизма могут использоваться не только в системе представительства функциональных интересов, но и в различных сферах общественно-политической жизни. Различными могут быть и ресурсы, используемые для оказания влияния. Так, группы интересов, представляющих бизнес, могут оказывать влияние благодаря возможности создавать или сокращать рабочие места, ведущие профсоюзы — путем воздействия на экономику с помощью организации забастовок, другие группы — благодаря финансовым средствам, которые они могут использовать для заключения соглашений. К важным ресурсам лоббистской деятельности следует отнести информацию (возможность информационного воздействия, экспертная информация) и особенно наличие связей с политической элитой, их плотность и устойчивость.

Большинство современных ученых отмечает довольно низкую эффективность традиционных механизмов представительства интересов. Это связано, во-первых, с тем, что представительство интересов через депутатов парламента, как уже отмечалось, не предполагает удовлетворение групповых корпоративных интересов. Во многих странах парламентарии избираются от территориальных округов, в то время как групповые интересы часто не совпадают с территориальными и, как правило, выходят за пределы того региона, который представляет в парламенте депутат. С другой стороны, сегодня во многих странах наблюдается кризис института политических партий, прежде являвшихся основным механизмом артикуляции интересов социальных групп и их представительства в парламенте. Такое положение во многом объясняется падением в современном плюралистическом обществе роли идеологии, которая традиционно составляла основу партийных программ. Однако дело не только в этом. Сегодня многие говорят о кризисе «партийной формы» представительства как таковой.

Сама природа политических партий приводит к тому, что представляемые ими интересы чаще всего слишком широки и неконкретны. Добиваясь своей главной цели — иметь как можно большую базу электората, партии вынуждены расширять свои программы, чтобы привлечь сторонников, и в результате само представление о том, какие интересы они представляют, становится весьма расплывчатым и неопределенным. Положение осложняется тем, что сами интересы приобретают все большую степень градации, которую не в состоянии охватить ни одна партийная программа. В то же время нередки (особенно в России) случаи создания партий «под лидера», преследующих, как правило, краткосрочные цели (например, победить на парламентских выборах) и не ставящих целью реальное отстаивание интересов своего электората. Ослабление роли партийного представительства связано также с тем, что в условиях кризиса централизованного государства сама политическая борьба за удовлетворение интересов и требований приобретает новое локальное измерение, вступающее в противоречие с «партийной формой» представительства.

В этих условиях важное значение приобретают институты группового представительства и, в частности, лоббизм как специфическая система функционального представительства групповых интересов в органах государственной власти, дополняющая и, как считают специалисты, в разнообразных направлениях перекрывающая систему географического и электорального представительства интересов, осуществляемого депутатами парламента, представителями политических партий. Как показывает практика западных демократий, во многом именно в воздействии групп интересов на властные структуры и политику в целом (в лоббировании) реализуется одна из главных целей современного гражданского общества — преодоление политического отчуждения.

С этим соглашаются многие российские политики и ученые, призывающие пересмотреть господствующее у нас сугубо негативное понимание лоббистской деятельности. По общему мнению, нормальный лоббист, который приходит не со взяткой, а с информацией о важных проблемах, существующих в обществе — это ресурс любого депутата, который должен быть в курсе проблем своего округа, а значит, заинтересован в получении информации, необходимой для принятия решений.

Вместе с тем групповое представительство сопряжено с целым рядом проблем и противоречий. Оно имеет как свои достоинства, так и существенные недостатки, которые прямо связаны с рассмотренной нами выше проблемой конфликтов интересов. Так, при этом типе представительства в связи с отсутствием необходимых ресурсов практически не учитываются и не лоббируются в плюралистическом процессе волеизъявления интересы так называемых «слабых» групп (дети, старики, инвалиды и т.д.), что составляет одну из серьезных проблем современных обществ. В то же время присущие группам интересов тенденции олигархизации значительно снижают легитимацию организованного представления интересов. На способы и эффективность лоббистской деятельности большое влияние оказывают такие факторы, как существование сильных конкурирующих групп, юридическая регламентация их деятельности, в том числе и в первую очередь их взаимоотношений с властными структурами. С изменением политической, экономической или социокультурной ситуации может меняться и активность групп интересов, методы их деятельности. Так, расширение границ вмешательства государства в жизнь общества порождает влиятельную бюрократию, нестабильная экономическая и политическая ситуация, как правило, приводит к усилению криминальных групп. Одной из острых проблем группового представительства является неправомерное воздействие групп на властные структуры, депутатов и государственных служащих и связанная с этим ангажированность депутатов и должностных лиц в пользу тех или иных интересов, что в совокупности с другими факторами обусловило необходимость регулирования лоббистской деятельности во многих странах.

Законы о лоббистской деятельности приняты сегодня практически во всех западных государствах. Проблема лоббирования занимает центральное место среди норм административной и парламентской этики, ей посвящены и особые разделы этических кодексов парламентариев и государственных служащих. Их основная цель состоит не в том, чтобы ограничить влияние заинтересованных групп на органы государственной власти, а в том, чтобы сделать процедуру общения более открытой, тем самым во многом снимая даже подозрение в коррупции. Так, по действующему в США закону о лоббизме все лоббистские организации и частные лица, занимающиеся лоббистской деятельностью, в обязательном порядке должны регистрировать себя у клерка нижней палаты парламента, предоставлять данные о своей деятельности, источниках поступления и расходовании финансовых средств. Все эго делает процедуры взаимоотношения лоббистов с властями более прозрачными и предсказуемыми, обеспечивает важные для демократического процесса одинаковые «правила игры»: власти знают лоббистов, точно также как лоббисты знают о существовании других лоббистов и могут строить в соответствии с этим свою работу.

В России формы цивилизованного лоббизма пока что отсутствуют, преобладает не регулируемый законом лоббизм, который в условиях политической и экономической нестабильности нередко сращивается с криминальными кругами. С одной стороны, развитие демократических процессов, существенные социальные изменения в российском обществе привели к появлению новых групп интересов. Право каждого гражданина на объединение для защиты своих интересов, гарантированное ст. 30 Конституции РФ, позволило разнообразным группам создать собственные организации, которые существенно расширили круг субъектов лоббизма в современной России. С другой стороны, в современной России отсутствует необходимая нормативно-правовая база для их эффективного функционирования.

В современной науке существуют различные классификации субъектов лоббизма, в основу которых чаще всего кладется различие по виду интереса и по степени организованности. Так, по виду интереса современные авторы выделяют четыре основные группы лоббистов, действующие сегодня в России:

«политизированные» группы, представляющие группировки бизнеса и его политических представителей, которые добиваются политического влияния через участие в выборах и непосредственно вовлечены в политическую борьбу;

социальные лоббисты, отстаивающие интересы социальных групп (профсоюзы, феминистские, экологические, молодежные организации);

группы экономических лоббистов, к которым принадлежат различные корпорации и отраслевые комплексы, а также финансово-промышленные группы;

региональные лоббисты, представленные лоббистами от обеих столиц и регионов, в которых сосредоточены жизненно важные для экономики страны предприятия и службы (нефтегазовые, транспортные) или находятся зоны потенциально острых конфликтов (например, шахтерский Кузбасс).

Особый интерес с учетом элитарного характера функционирования политики в России представляет участие в лоббистской деятельности (наряду с традиционными для западных обществ группами предпринимателей, бюрократов, потребителей, экологов) различных группировок в среде политической элиты. Имея прямое отношение к доминирующей общественной группе, в руках которой сконцентрированы значительные властные ресурсы, эти группировки обладают не меньшими возможностями и влиянием на политику, чем крупные группы интересов.

В связи с наличием в России достаточно больших групп населения, непосредственно зависящих от государственного бюджета (бюрократия, армия, учителя и т.д.), можно говорить о так называемых «бюджетных» группах, довольно успешно, как показывает практика, лоббирующих свои интересы.

Вместе с тем слабость и противоречивость российской правовой системы способствуют активизации лоббистской деятельности, которая в большинстве случаев осуществляется вне рамок права.

Никаких общих правил для взаимодействия государственных органов с негосударственными организациями в России до сих пор не существует. Нет и закона о лоббистской деятельности. Предложенный еще в 1995 г. на рассмотрение Государственной Думы и не прошедший первого чтения законопроект о лоббистской деятельности наряду с рядом положительных моментов содержит, по мнению специалистов, крупные недостатки. Он не только не предусматривает каких-либо дополнительных прав для тех лоббистов, которые зарегистрировались и тем самым подпали под пристальное внимание средств массовой информации и общественности, но и не делает процедуру общения депутата с представителями различных организаций и избирателями более открытой и прозрачной, что является главным условием цивилизованного лоббирования. Как считают специалисты, непосредственно занимающиеся этой проблемой, ненормальность ситуации в России заключается в том, что из-за недоступности информации никто во властных структурах и в обществе не знает, кто какие интересы отстаивает, за что выступают те или иные группы.

Как показывает опыт большинства стран, характер и круг объектов лоббизма в определяющей мере зависит от сложившейся в государстве практики государственного управления. Так, в авторитарных обществах с ограниченной ролью парламента основные усилия лоббистов направлены на правительственные структуры. И напротив, в странах, где исполнительная власть имеет ограниченные возможности в сфере законотворчества, лоббирование осуществляется в большей степени на парламентском уровне. В России, особенно после событий 1993 г., роль парламента в выстраивании политического процесса значительно снизилась по сравнению с ролью Правительства и Президента. Это во многом обусловило особенности современного российского лоббизма. Явный перевес исполнительной власти над законодательной заставляет лоббистов обращать повышенное внимание именно на исполнительные органы власти, где сам процесс выработки решений скрыт от общества, закрыт от общественно-политического контроля. Такой выбор вполне естественен для общества, которое продолжает жить не столько по законам, сколько по постановлениям и указам.

По наблюдению экспертов, сегодня в России наиболее мощные лоббистские группы функционируют внутри исполнительной власти, вокруг политических фигур (премьер-министра, его заместителей). Огромное поле деятельности для лоббистов создают существующий при Президенте РФ мощный административный аппарат, Служба помощников Президента РФ, являющаяся самостоятельным подразделением и играющая одну из ведущих ролей в принятии решений, равно как и чрезвычайно широкие полномочия Руководителя Администрации Президента, который не только формирует аппарат, но и контролирует деятельность Представителей Президента в субъектах РФ.

Одной из основных причин распространения в России нецивилизованных форм лоббирования интересов отечественные и зарубежные авторы видят в отсутствии в стране развитого гражданского общества. Слабость и фрагментированность институтов гражданского общества приводят к тому, что последние не в состоянии противостоять экспансионизму традиционно сильного российского государства. В этих условиях наиболее оптимальными становятся скрытые методы лоббирования, которые не только не способствуют равному представительству интересов, но и дискредитируют сам процесс лоббирования.

РАЗМЫШЛЯЕМ САМОСТОЯТЕЛЬНО

Прочитайте фрагмент Указа Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» и ответьте на вопросы по тексту.

ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ

служебного поведения государственных служащих

Настоящие общие принципы представляют собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей.

Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван:

исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа; исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа;

не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;

соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих;

соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;

соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;

проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

при угрозе возникновения конфликта интересов — ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, — сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов.

Государственный служащий, наделенный организационнораспорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, также призван:

принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;

не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.

Исходя из текста Указа Президента РФ, дайте определение конфликта интересов. Определите, какие из приведенных положений данного акта прямо связаны с проблемой регулирования конфликта интересов на государственной службе.

Какие действия должен предпринять государственный служащий при угрозе возникновения конфликта интересов?

Приведите примеры конфликтов интересов из политической практики различных стран и современной России




Предыдущий:

Следующий: